陈文胜:如何破解城乡一体化的关键问题

如何破解城乡一体化的关键问题

——在中农办主任唐仁健来湖南调研座谈会上的发言

湖南省社科院 陈文胜

非常感谢通知我来参加这样一个高规格座谈会，我更感到荣幸的是，去年9月唐仁健主任邀请我参加了中央农办“农业供给侧结构性改革”座谈会，今天能够有机会再次当面向唐仁健主任汇报工作。

一、湖南城乡一体化取得的基本成就

1.湖南乡村发展取得了百年巨变的成就。我老家是农村的，每年回去过年，不少农民家门口都停了小车。我去每家每户去走访，看到大多数农户都有家电，土砖房全都变成红砖房了。在乡村调研发现，不少地方农村信息化程度很高，电视和电话、网络都三网融合了，合作医疗很受农民欢迎，很多乡村公路都硬化了。特别是生态环境，现在村庄环境的整治全面推进，乡村两级组织的责任全部到位。当然也有贫穷，我到基层调研的时候，发现造成贫穷的基本上要么就是大病，要么就是懒，还有就是经营失败导致的，绝大多数的农民认为是一百年来没有过上这么好的日子。这是一个基本的判断。

2.农产品质量导向的品牌建设正式启。农产品的质量导向品牌建设已经在去年启动，省政府办公厅发布了《关于进一步加快推进农产品品牌建设的指导意见》，就以农产品品牌建设促进农业加快转型升级，提高农产品供给体系的质量和效率提出了明确要求和具体举措。省农业委开展了2016年全省十大农业品牌评选，推进区域农产品公用品牌建设，打造区域特色品牌，以品牌建设为导向推进全省农业的区域结构、产业结构、品种结构的全面优化。。我在当评委的时候，都是很认真地在推动这个事。

3.区域一体化提速加快城乡一体化进程。“长株潭”不仅是中国第一个自觉进行区域一体化实验的实践典型，还是全球最大的城市群绿心；不仅明确了绿色发展的方向，而且加快了城乡一体化的进程。如在2005年，长沙的城镇化率是53%，株洲是42.5%，湘潭是42.5%，全国是43%。到了2015年，全国是56.1%，长沙是74.38%，株洲是62.1%，湘潭是58.2%。从中不难看到，通过区域一体化的水平提升了城乡一体化的程度。在十三五规划中，湖南又进一步提出了区域发展大思路：“一核三极四带”，以主动融入“一带一路”、中部崛起、长江经济带建设、泛珠三角发展等国家区域发展战略。“一核”就是依托长株潭城市群核心引领区；“三极”就是作为长江经济带“支撑”的岳阳、对接珠三角城市群和承接产业转移的郴州、融入西部大开发战略对接成渝城市群的怀化；四大板块环洞庭湖的生态经济圈、精品文化旅游的大湘西、京广高铁带、沪昆高铁高铁带这样一个促进区域协调发展、完善区域发展空间格局以加速城乡一体化的战略布局。同时，我还参加了省发改委的一个评审会议，了解到除了长株潭之外，正在规划环衡阳产城融合都市圈、益阳市产城融合城镇带、津澧融城等，这些举措正在相继推进。

二、湖南城乡一体化亟待突破的关键问题

这是成绩，但是问题也突出存在，改革的成本怎么分摊？改革的红利在哪里？现在进入了改革深水区，出现了成本和红利的问题。存在的现实问题主要包括：农民市民化成本分摊机制不健全，休耕与土地污染治理等生态保护与建设的长效机制亟待建立，农业财政投入面广线长过于分散，农房产权抵押贷款风险较高，市场化金融难以下乡，公共服务与基础设施的城乡与区域对接度不高，农业难以成为农民收入增长的主体部分。

1.农民市民化成本分摊机制运行不畅。主要是三个问题：中央、省和市县分摊责任失衡，市县部门协调机制不完善，社会分摊机制有待创新。在调研时发现，农民的市民化总是推不动，原因在于央地的责任没有明确的界定，有很多是国家的公共产品又没有明确界定，市与县也没有明确的界定，还有社会的资金怎么撬动的问题。农民和基层政府的积极性都不高，特别是很多农民再也不把城市作为他的向往了。

2.休耕与土地污染治理等生态保护与建设的长效机制不健全。湖南重金属含量超标，需要休耕和土地污染治理，不能种粮，这个成本谁来承担？原来作为鱼米之乡，湖南农民一直为国家的粮食安全做贡献，这个成本全部要农民来承担，农民也承受不了。这不仅是一个经济问题，更是一个政治问题和社会稳定问题。

环洞庭湖国家把它明确划为生态经济区，区域内居民的生活水平很低，又禁止发展，这个成本又由谁来分担？所以保护与发展出现了一些问题。还有一个是生活垃圾的分类，垃圾分类之后又一起拖走了。我在乡村调研的时候，农民说乡村没有人收购垃圾，因为成本很高，没有办法拖出来，很多垃圾就拖到山上埋了，又给地下水带来很大的隐患。生态建设作为一个万代工程，怎么样来协调全社会力量来推进？

3.农业财政投入面广线长过于分散。农业投入很多，几乎每个部门都有涉农的财政资金，统计起来是一个巨大的数字，但是分散在各个部门。实质上是九龙治水，实际效应很低。

4.农房产权抵押贷款风险较高。产权抵押的贷款存在着巨大的风险，根据调查发现，主要存在抵押放贷的积极性很高，不负责任，希望全部贷出去。你需要贷10万，放贷方要求贷20万，在目前有不会出现问题，这个抵押一到期限怎么办？尽管是起步探索，如果是大规模的，怎么样避免这个风险？

三、湖南城乡一体化发展的基本建议

1.以区域中心城镇群建设为核心优化区域布局。关键是要完善区域内的城镇群战略布局，通过体制机制创新畅通资源要素配置的通道，以促进产业集聚与产城融合。长株潭区域在湖南的核心地位，主要是发挥带动和引领作用，不是再建一个巨大的城市。所以，区域一体化布局，要有区域性中心城市的建构，而区域性中心城市要以特色小镇作为重要支撑，才能够畅通资源要素优化配置的通道，促进这个产业集聚，产城融合。

2.以市场需求与质量要求为导向优化农业结构。唐仁健主任解读今年一号文件的时候，提出向绿色要效益，向改革要动能。首先农业科技创新不能只是以提高产量为主，原来的思路是对的，但是到今天要转变了，要转向绿色化。我认为，农业科技创新要绿色化，大宗农产品要品牌化，特色农产品要高端化，农村改革要长效化，不要搞一下就没有了。还有一个是社会化服务要规模化，因为湖南是丘陵、山区地带多，不可能搞大的耕地规模，社会化服务像跨区域合作服务、跨区域作业，要建立这样的体系来弥补规模化不足。

3.以区域公共设施互联互通为突破加快城乡融合发展。以区域互联互通为突破，加快城乡融合。区域一体化怎么布局，在区域内的交通网络、公路基础设施建设要全面对接，城市的交通网络、公路基础设施建设要向乡村延伸。

4.以绿色发展为引领提升城乡资源环境承载力。主要是应加强对城乡“三废”排放的有效控制，构建变“废”为资源的城乡垃圾处理机制，建立可追溯的食品质量安全保障体系，构建利益共享的生态建设补偿机制，加快形成绿色生活方式和消费模式。其中，食品可追溯的保障体系要强化属地管理的问责制度，构建以县乡政府为第一责任的农产品质量安全问责机制。必须要建立第一责任人，承担农业生产的风险。同时休耕、生态补偿，还是要加大财政投入的倾斜，不倾斜的话，基层政府基本上是短期行为了。

5.以城乡综合改革为动能全面释放发展红利。一是激活农地的经营权。原来是两权，现在是三权了，经营权我们怎么样明确？经营权能不能激活？承保权和所有权加上经营权，经营权不激活，三权改革也没有它的红利，也不会让基层和农民感兴趣。二是怎么样调动农民和基层的积极性，撬动社会资本下乡。一些人认为资本下乡是可怕的，我认为不那么可怕，要撬动社会资本下乡，单独靠政府的财政投入，美丽乡村建设不起来。财政要撬动金融资金下乡，如政策银行或者是财政担保对农业项目的贷款。在未来相当长时期，我认为农民的收入增长机制主要靠增长财政性收入，这是增长农民收入长效机制的核心。如果没有财政性收入，作为农民收入第一大来源的打工工资收入就无法替代，而且增长空间越来越小。如果真正将农民收入增长作为农业该基础结构性改革的底线，推动农村产权制度改革是关键，这是对农民利益重视与否的试金石。

（2017年3月9日在中农办主任唐仁健来湖南调研座谈会上的发言，中国乡村发现网根据录音整理）